Thực hành dân chủ ở cơ sở: Góc nhìn lý luận và thực tiễn

1. Đặt vấn đề

Dân chủ như một giá trị nhân văn phổ quát phản ánh chủ thể quyền lực là nhân dân, khẳng định các quyền cơ bản của con người được luật pháp thừa nhận và bảo vệ. Ở nước ta, dân chủ và thực hành dân chủ là một trong những yếu tố căn bản nhất để xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; là một trong những điều kiện tiên quyết để hiện thực hóa khát vọng Việt Nam thịnh vượng, hùng cường.

Nhận thức rất rõ vai trò của dân chủ, Chủ tịch Hồ Chí Minh coi dân chủ là động lực phát triển, thực hành dân chủ là chìa khóa vạn năng để giải quyết mọi khó khăn, trở ngại. Người khẳng định bản chất của dân chủ tức là “dân là chủ” và “dân làm chủ”. Đây là nội dung cốt lõi trong tư tưởng Hồ Chí Minh phản ánh giá trị cao nhất là quyền lực thuộc về nhân dân, đồng thời thể hiện vị thế pháp lý và tính tích cực chính trị của nhân dân trong quá trình xây dựng đất nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn coi trọng việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân trong hoạt động của bộ máy công quyền: “Bất cứ việc gì đều phải bàn bạc với dân, hỏi ý kiến và kinh nghiệm của dân, cùng với dân đặt kế hoạch cho thiết thực với hoàn cảnh địa phương”.[1]

Ngày nay, thực hành dân chủ ở cơ sở về bản chất là thực hiện nguyên tắc: “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng”[2] với vai trò then chốt của hệ thống chính trị ở cơ sở. Nội dung pháp luật thực hành dân chủ ở cơ sở liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đền bù giải phóng mặt bằng, xây dựng nông thôn mới, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, quyết toán ngân sách, bình xét hộ nghèo, gia đình văn hóa… Các nội dung này đều có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống cộng đồng, do đó nhân dân có quyền được biết, được tiếp cận thông tin, được bàn thảo và tham gia giải quyết, kiểm tra và giám sát các hoạt động diễn ra ở cơ sở. Cơ sở xã, phường, thị trấn vừa là nơi trực tiếp thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, vừa là nơi kiểm nghiệm, phản ảnh chính xác nhất việc tiếp cận và thực hiện chính sách, pháp luật. Phần tiếp theo của bài viết sẽ xem xét một số vấn đề lý luận và thực tiễn của thực hành dân chủ ở cơ sở hiện nay.

2.  Nội dung và một số vấn đề thực hành dân chủ ở cơ sở

Với quan điểm xuyên suốt: “Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển đất nước”[3], Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Mở đầu công cuộc đổi mới, Đại hội VI của Đảng đã đề ra phương châm: “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” với bài học kinh nghiệm lấy dân làm gốc, xây dựng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động. Hiến pháp năm 2013 quy định rõ: “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân”.[4] Để có thể hiện thực hóa các quyền được Hiến pháp quy định, quy chế dân chủ ở cơ sở đã lả rõ những công việc mà Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã phải niêm yết công khai để nhân dân biết và tham gia đóng góp ý kiến.

Sau 30 năm đổi mới, Đại hội XII của Đảng (2016) đã tổng kết và khẳng định: “Dân chủ phải được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bảo đảm để nhân dân tham gia ở tất cả các khâu của quá trình ra quyết định liên quan đến lợi ích, cuộc sống của nhân dân, từ nêu sáng kiến, tham gia thảo luận, tranh luận đến giám sát quá trình thực hiện. Tập trung xây dựng những văn bản pháp luật liên quan trực tiếp đến quyền làm chủ của nhân dân”.[5] Quá trình thực hiện dân chủ ở cơ sở đã đem lại nhiều kết quả không thể phủ nhận, quyền làm chủ của nhân dân được phát huy mạnh mẽ ở cơ sở cũng như trong phạm vi cả nước.

Đại hội Đàng lần thứ XIII (2021) tiếp tục kế thừa và bổ sung nội dung “dân giám sát” và “dân thụ hưởng” vào phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” để tạo điều kiện thuận lợi, cung cấp cơ sở pháp lý để tổ chức thực hiện, mở rộng dân chủ, phát huy vai trò chủ thể của nhân dân trong sự nghiệp Đổi mới. Nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng về thực hiện dân chủ ở cơ sở, tạo sự chuyển biến tích cực trong đời sống chính trị - xã hội, tháng 10/2022 Quốc hội khóa XV đã thông qua Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở (Luật số 10/2022/QH15), trong đó quyền của người dân trong thực hiện dân chủ ở cơ sở được làm rõ tại Điều 5 như sau:

+ Được công khai thông tin và yêu cầu cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời theo quy định của pháp luật.

+ Được đề xuất sáng kiến, tham gia ý kiến, bàn và quyết định đối với các nội dung thực hiện dân chủ ở cơ sở theo quy định của pháp luật.

+ Kiểm tra, giám sát, kiến nghị, phản ánh, khiếu nại, tố cáo, khởi kiện đối với các quyết định, hành vi vi phạm pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở theo quy định của pháp luật.

+ Được công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp trong thực hiện dân chủ ở cơ sở theo quy định của pháp luật.

Theo quy định của Luật, nội dung, hình thức triển khai thực hiện các quy định về dân chủ ở cơ sở bao gồm việc công khai những nội dung để cán bộ, nhân dân biết, bàn và quyết định trực tiếp hoặc tham gia ý kiến để cấp có thẩm quyền quyết định. Việc triển khai thực hiện Luật đã góp phần thể chế hóa các quan điểm của Đảng về dân chủ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thể hiện ý chí, nguyện vọng, chính kiến của mình đối với các vấn đề ở cơ sở theo quy định pháp luật.

Đến nay, qua gần 40 năm đổi mới, việc phát huy dân chủ trực tiếp và gián tiếp của nhân dân ngày càng có hiệu quả trong đời sống xã hội, mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể quần chúng ở cấp cơ sở được củng cố và phát huy. Tiềm năng, sức sáng tạo của nhân dân tham gia bàn bạc những công việc của địa phương, đất nước được hiện thực hóa bằng những ý kiến đóng góp xây dựng chính sách, pháp luật, quy chế, hương ước, tham gia giám sát hoạt động của cán bộ, công chức, đảng viên ở cơ sở. Nhiều khó khăn trong quá trình phát triển được nhân dân bàn bạc, tháo gỡ, giải quyết có hiệu quả, như vấn đề bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi triển khai thu hồi đất để thực hiện các công trình, dự án; hiến đất xây dựng các công trình, dồn điền, đổi thửa, vệ sinh môi trường, xây dựng nông thôn mới, đô thị văn minh; xây dựng các tập thể đoàn kết, hoàn thành tốt các nhiệm vụ chính trị, chuyên môn trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp; cải tiến kỹ thuật, tăng năng suất lao động trong các doanh nghiệp…Thực tiễn đã cho thấy, ở đâu thực hiện tốt dân chủ ở cơ sở thì ở đó có không khí cởi mở, an ninh, trật tự an toàn xã hội được bảo đảm, góp phần ổn định và phát triển kinh tế - xã hội.

Đạt được những kết quả trên là do Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng tổ chức chỉ đạo thực hiện nhiều chủ trương, chính sách, pháp luật nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được, việc thực hành dân chủ ở cơ sở còn có một số tồn tại, hạn chế. Công tác tuyên truyền, phổ biến, quán triệt chủ trương, chính sách, pháp luật ở một số địa phương còn mang tính hình thức. Việc công khai, niêm yết các nội dung quy định ở cơ sở còn chưa đầy đủ, chưa tạo thuận lợi cho người dân tiếp cận thông tin. Việc phát huy vai trò, trách nhiệm của nhân dân tham gia bàn bạc, quyết định và giám sát các vấn đề của địa phương còn hạn chế. Nhận thức về dân chủ của một bộ phận cán bộ và người dân còn chưa đầy đủ, đôi khi còn lệch lạc. Việc tìm hiểu, nắm bắt nội dung các văn bản, chính sách pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở còn chưa thường xuyên, chủ động. Ngay cả một số cán bộ, công chức, viên chức cũng có sự thiếu hiểu biết về quy định pháp luật dân chủ ở cơ sở, hoặc chưa gương mẫu chấp hành những quy định này. 

Có nhiều nguyên nhân và yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực hành dân chủ ở cơ sở, như ý thức pháp luật, trình độ dân trí, tâm lý truyền thống, phong tục tập quán, văn hóa, đạo đức xã hội, hệ thống pháp luật cũng như bộ máy công quyền… Một trong những hạn chế là còn thiếu các thiết chế và chế tài cần thiết trong trong quá trình thực hiện và giải quyết các vấn đề liên quan đến dân chủ ở cơ sở. Hạn chế này khiến cho việc thực hành dân chủ ở một số địa phương còn nặng về thức, chưa tiến hành đồng đều, thường xuyên, liên tục. Thậm chí còn có tình trạng lợi dụng dân chủ gây chia rẽ, làm mất đoàn kết nội bộ, gây rối, bạo loạn, làm ảnh hưởng đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Hiện tượng khiếu kiện kéo dài, khiếu kiện vượt cấp ở nhiều địa phương do người dân không đủ tin tưởng vào cơ quan công quyền ở cơ sở khá phổ biến. Số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo còn cao, nhưng tỷ lệ đơn thư được giải quyết, hoặc giải quyết một cách thỏa đáng còn khiêm tốn. Đây là những vấn đề hiện cần được quan tâm xem xét trong thực hành dân chủ ở cơ sở. Phần tiếp theo của bài viết sẽ trình bày một số kết quả khảo sát xã hội học mới nhất ở Việt Nam phản ánh hiện trạng thực hành dân chủ ở cấp cơ sở.

3. Thực hành dân chủ ở cơ sở qua kết quả khảo sát PAPI

Là cuộc khảo sát xã hội học quy mô nhất tại Việt Nam, PAPI nhằm mục đích tìm hiểu công tác điều hành, thực thi chính sách, cung ứng dịch vụ công dựa trên sự đánh gíá và trải nghiệm của người dân. Khảo sát PAPI được tiến hành thường niên ở Việt Nam, tính từ năm 2009 đến nay đã có sự tham gia của 197.779 lượt người (từ 18 tuổi trở lên) trên phạm vi cả nước.[6] Như tên gọi, PAPI là chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh như một công cụ định lượng giúp giám sát các quá trình xây dựng chính sách, thực thi chính sách và giám sát việc cung ứng các dịch vụ công, từ đó đánh giá được chất lượng quản trị quốc gia.

Cuộc khảo sát PAPI năm 2023 được thực hiện với 19.536 người dân, trong đó 18.940 trường hợp (53,2% nữ và 47,8% nam) có thông tin đầy đủ, tin cậy. Mặc dù không trực tiếp khảo sát chủ đề thực hành dân chủ ở cơ sở nhưng khảo sát PAPI góp phần thúc đẩy và phát huy sự tham gia của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình xây dựng, thực thi và giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật ở các địa phương. Sau đây là một số kết quả thu được qua cuộc khảo sát năm 2023 có liên quan trực tiếp đến tình hình thực hành dân chủ ở cấp cơ sở.

Công khai thu chi ngân sách là nhiệm vụ quan trọng của chính quyền cấp xã, không chỉ được quy định trong Luật ngân sách Nhà nước 2015 và Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022. Việc chính quyền địa phương thực hiện công khai giải trình về thu chi ngân sách sẽ góp phần ngăn ngừa tình trạng tham nhũng, tiêu cực. Tuy nhiên, số liệu trên Hình 1 cho thấy năm 2023, một tỷ lệ khá thấp người dân được khảo sát cho biết chính quyền nơi cư trú có thực hiện niêm yết công khai bảng kê thu chi ngân sách cấp xã (39%). Từ năm 2019 đến năm 2022, chỉ có từ 44% đến 47% người dân cho biết bảng kê thu chi ngân sách của xã/phường/thị trấn nơi họ sinh sống được niêm yết công khai. Đáng chú ý là năm 2023 tỉ lệ này giảm xuống ở mức thấp nhất trong 5 năm qua, cho thấy những hạn chế trong việc thực hiện quyền được thông tin, được biết của người dân về nội dung hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương (Hình 1).

Hạn chế nói trên còn được biểu hiện qua việc người dân quan tâm và biết được hoạt động của Ban giám sát đầu tư ở cộng đồng, do Ủy ban mặt trận Tổ quốc cấp xã thành lập nhằm thực hiện việc giám sát đầu tư của các chương trình, dự án theo kế hoạch. Ban giám sát có nhiệm vụ tiếp nhận các thông tin do nhân dân phản ánh để gửi tới các cơ quan quản lý có thẩm quyền, đồng thời thông tin cho công dân biết ý kiến trả lời của các cơ quan này về những kiến nghị của mình.

Số liệu trong Hình 2 cho thấy năm 2023 trên bình diện cả nước chỉ có 23,43% người dân biết hoạt động của Ban giám sát. Địa phương có tỷ lệ người dân biết cao nhất là Thái Nguyên (52,47%) và thấp nhất là Cà Mau (13,88%). Mức độ tham gia giám sát tuy gián tiếp của người dân trong việc thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công còn rất hạn chế, đòi hỏi việc xây dựng một cơ chế giám sát phù hợp và hiệu quả hơn ở cộng đồng hiện nay.

Số liệu khảo sát PAPI 2023 cũng cho thấy một tỷ lệ khá thấp (38,2%) người dân biết Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở, tuy có sự chênh lệch đáng kể giữa các địa phương. Hình 3 cho thấy Hà Giang là tỉnh có tỷ lệ cao nhất (45,3%) trong khi Tiền Giang là tỉnh có tỷ lệ thấp nhất (22,6%). Kết quả này có thể là do năm 2023 là năm đầu tiên triển khai Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở nên chưa có nhiều người dân biết đến Luật này. Tuy nhiên, đa số người dân cũng chưa biết đến những văn bản pháp luật quan trọng như Luật tiếp cận thông tin năm 2016, Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 dù đã được ban hành và có hiệu lực thực hiện nhiều năm nay.

Kết quả khảo sát chỉ ra tồn tại cần được khắc phục trong khâu tổ chức tuyên truyền luật pháp nói chung và Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở nói riêng, đồng thời phản ánh tình trạng người dân còn ít chủ động trong việc tìm hiểu chính sách, pháp luật liên quan. Năm 2023 chỉ có 19% người dân chủ động tìm kiếm thông tin về chính sách, pháp luật của nhà nước (Hình 4). Tỷ lệ này đã tăng lên so với các năm trước đó, thể hiện xu hướng tích cực trong việc nâng cao ý thức về quyền và nghĩa vụ của người dân.

 Từ nhiều năm qua, chính phủ điện tử đang mở ra một bước tiến quan trọng trong cải cách hành chính ở Việt Nam, giúp người dân có thể truy cập, tra cứu, giao dịch và sử dụng các dịch vụ công một cách thuận tiện không phụ thuộc vào khoảng cách không gian và thời gian. Đây là cơ sở quan trọng để quản trị công hiệu quả, giảm thiểu được những thủ tục hành chính rườm rà, đồng thời thúc đẩy tính công khai, minh bạch trong mối quan hệ giữa chính quyền và người dân.

Số liệu khảo sát PAPI cho thấy tỷ lệ người dân tiếp cận được các biểu mẫu xác nhận, chứng thực trên Cổng dịch vụ công (CDVC) của chính quyền địa phương có xu hướng gia tăng trong những năm qua mặc dù còn ở mức độ khiêm tốn (Hình 5). Với đa số người dân có thể truy cập và kết nối internet tại nhà, địa bàn cư trú hoặc nơi làm việc, có thể tin tưởng rằng trong những năm tới quá trình chuyển đổi số và phát triển môi trường mạng sẽ thúc đẩy nhanh quản trị điện tử, đem lại những lợi ích to lớn cho người dân Việt Nam.

4. Kết luận  

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Nước ta là một nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân vì dân là chủ”.[7] Trong suốt quá trình lãnh đạo cách mạng Việt Nam, Đảng ta luôn nhận thức sâu sắc rằng để đi lên chủ nghĩa xã hội nhất thiết phải xây dựng thành công nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, bởi vì “dân chủ vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển”.[8] Đây cũng là cơ sở để xác định dân chủ như một thành tố quan trọng để thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Sự nghiệp đổi mới và phát triển đất nước đặt ra yêu cầu phát huy đầy đủ quyền làm chủ, tiềm năng sáng tạo của các tầng lớp nhân dân và sức mạnh của khối đại đoàn kết dân tộc.

Thực hành và phát huy dân chủ, quyền làm chủ và vai trò chủ thể của nhân dân là một yêu cầu cấp bách hiện nay. Cần tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong đẩy mạnh thực hiện dân chủ ở cơ sở là yếu tố then chốt để đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân. Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở ra đời đã và đang tạo nền tảng pháp lý quan trọng để hoàn thiện các thiết chế dân chủ ở cơ sở. Kết quả khảo sát PAPI cho thấy quyền được thông tin, được biết của nhân dân về hoạt động của chính quyền cơ sở còn nhiều bất cập, tính chủ động của người dân với tư cách là chủ thể của quyền lực còn hạn chế. Để thực hành dân chủ hiệu quả thì việc xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát là rất cần thiết.

Năng lực lãnh đạo của các cấp ủy đảng và bộ máy chính quyền cần được nâng cao để có thể phát huy quyền làm chủ của người dân. Cán bộ, công chức, viên chức phải được đánh giá bằng những tiêu chí cụ thể, công khai, minh bạch. Việc tổ chức tiếp công dân, đối thoại với quần chúng nhân dân của chính quyền các cấp là rất cần thiết nhằm giải đáp nguyện vọng, kiến nghị chính đáng, hợp pháp của nhân dân. Đồng thời, khắc phục và giảm thiểu những việc làm mang tính dân chủ hình thức trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong bối cảnh chuyển đổi số, cần tích cực thúc đẩy quản trị công trên nền tẳng chính phủ điện tử, công khai, minh bạch, đổi mới phương thức tuyên truyền, tăng cường lắng nghe, đối thoại giữa chính quyền với nhân dân./.

GS.TS. Đặng Nguyên Anh

Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam