Một số cơ chế kiểm soát xung đột lợi ích của công chức theo kinh nghiệm quốc tế

    1. Quan niệm về xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích

    Theo từ điển Black Law Dictionary, xung đột lợi ích (XĐLI) là sự không tương thích trên thực tế hoặc có khả năng xảy ra trên thực tế giữa những lợi ích của cá nhân với nghĩa vụ công hoặc với trách nhiệm mà họ được ủy thác⁽¹⁾. Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) cho rằng, XĐLI liên quan đến sự xung đột giữa công vụ và lợi ích cá nhân của công chức, trong đó lợi ích có được nhờ tư cách cá nhân của công chức có thể tác động không đúng đắn đến việc thực hiện công vụ và chức trách của họ⁽²⁾. Ủy ban Độc lập chống tham nhũng của Bang New South Wales, Úc (ICAC) cho rằng, XĐLI xảy ra khi một công chức ở vào một vị trí bị ảnh hưởng hoặc xảy ra ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của mình khi thực thi công vụ⁽³⁾. Khoản 8, Điều 3 Luật PCTN năm 2018 của Việt Nam đã giải thích: “Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. 

    Về quan niệm kiểm soát XĐLI, tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền cho rằng, kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ bao gồm nội dung phòng ngừa và quản lý XĐLI trong hoạt động công quyền⁽⁴⁾. tác giả Phạm Thị Huệ cho rằng, kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ là quá trình tác động nhằm phòng ngừa, ngăn chặn, loại bỏ những nguyên nhân làm nảy sinh XĐLI, đồng thời, để nhận biết, giám sát theo dõi và xử lý XĐLI khi những tình huống này nảy sinh⁽⁵⁾. Tương tự, tác giả Lê thị thúy cho rằng, kiểm soát XĐLI là việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý XĐLI, trong đó, phòng ngừa là việc loại bỏ ngay từ đầu những nguy cơ có thể dẫn đến XĐLI, phát hiện là việc tìm ra những XĐLI tiềm ẩn hoặc thực tế, còn xử lý là việc loại bỏ một trong các bên lợi ích trong tình huống xung đột hoặc kiểm soát chặt chẽ tình huống XĐLI đó⁽⁶⁾. Tuy có một số khác biệt song về cơ bản, quan niệm kiểm soát XĐLI được nhìn nhận chung là tổng thể những cách thức, biện pháp mà nhà nước sử dụng để nhận diện, phòng ngừa XĐLI, phát hiện và xử lý XĐLI.

Quang cảnh Hội thảo "Công tác giáo dục liêm chính để phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, thực trạng và giải pháp" do Ban Nội chính Trung ương tổ chức

    2. Xây dựng bộ quy tắc ứng xử kiểm soát xung đột lợi ích

    Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc xây dựng quy tắc ứng xử có điểm chung giữa chúng là đều xoay quanh việc giải quyết vấn đề XĐLI trong hoạt động công vụ của các nhân viên công quyền. Có thể nói, sự cần thiết và tầm quan trọng của việc nhận dạng và giải quyết XĐLI đối với việc thúc đẩy và giữ gìn tính liêm chính và sự minh bạch của nền hành chính công đã được hầu hết các quốc gia trên thế giới nhận thức một cách đầy đủ và chuyển thành những bước đi, hành động, biện pháp cụ thể nhằm góp phần phòng ngừa, phát hiện sai phạm của công chức trong khu vực công. 

    Nội dung của các bộ quy tắc ứng xử đó đều tập trung xoay quanh những nguyên tắc và vấn đề chung bao gồm: Sự tận tụy, tính hiệu quả, hiệu lực, liêm chính, công bằng, không thiên vị, việc lạm dụng chức vụ, quyền hạn và việc tặng - nhận quà. Bộ quy tắc ứng xử chống tham nhũng của Bộ Nội vụ, Cộng hòa Liên bang Đức⁽⁷⁾, quy định các quy tắc cơ bản sau: Quy tắc 1: Tham nhũng trong quản trị Liên bang có thể được ngăn chặn tốt hơn nếu mọi người tạo lập mục tiêu chống tham nhũng. Điều này đồng hành với những nhiệm vụ mà tất cả các công chức đã chấp nhận vào thời điểm được tuyển dụng. Quy tắc 2: Trong  giải quyết mối quan hệ với những cá nhân bên ngoài cơ quan, ví dụ người tham gia thầu, người ký kết hợp đồng hoặc trong trường hợp cần các hoạt động điều tiết lợi ích, công chức phải đặt các vấn đề trên nền tảng đúng đắn ngay từ ban đầu và ngăn chặn lập tức bất cứ nỗ lực tham nhũng nào. Phải không có một biểu hiện nào chứng tỏ công chức sẵn sàng chấp nhận các món quà biếu nhỏ. Quy tắc 3: Công chức có thể gặp tình huống bị lôi kéo vào một hoạt động đáng nghi ngờ nhưng không dễ dàng để từ chối. trong những trường hợp này, công chức không nên một mình cố gắng giải quyết tình huống mà yêu cầu đồng nghiệp tham gia cùng. Bàn thảo trước về tình huống và yêu cầu đồng nghiệp hành động theo cách để ngăn chặn bất cứ nỗ lực tham nhũng nào. Quy tắc 4: Các phương pháp làm việc nên rõ ràng và dễ hiểu đối với tất cả mọi người. Sự rõ ràng của hồ sơ công việc giúp bảo vệ chính công chức trong các cuộc rà soát hoặc kiểm tra, chống lại những cáo buộc gián tiếp hay trực tiếp về sự không trung thực. Quy tắc 5: Những nỗ lực tham nhũng thường bắt đầu khi bên thứ ba vượt qua những mối quan hệ công việc sang mối quan hệ cá nhân. Có thể thấy, khó khăn để từ chối việc bảo đảm một “lợi ích” cho một người, khi công chức đang có mối quan hệ cá nhân rất tốt với họ và khi công chức hoặc gia đình công chức này đã có được các tiện ích và lợi ích. Do đó, công chức cần làm rõ quan hệ cá nhân ngay từ đầu, trong đó công chức có nghĩa vụ để bảo đảm công việc tách biệt rõ ràng khỏi đời sống riêng tư nhằm tránh những nghi ngờ về việc nhận những khoản lợi ích. Quy tắc 6: Tham nhũng có thể được ngăn chặn và triệt tiêu chỉ khi mọi người thực hiện có trách nhiệm và tất cả theo đuổi mục tiêu về một công sở không có tham nhũng. Nghĩa là, mọi người phải xem xét để bảo đảm rằng các bên thứ ba không thể có tác động không đúng đắn đến tiến trình ra quyết định⁽⁸⁾.

    3. Hạn chế các hoạt động bên ngoài hoạt động công vụ

    Nhiều quốc gia hoàn toàn không cho phép một số đối tượng công chức nhất định tham gia vào các công việc ngoài nhiệm vụ chính. Theo khảo sát của OECD năm 2010 về Liêm chính, có khoảng 42% các nước OECD không cho phép Chủ tịch, thủ tướng và các bộ trưởng hoặc các thành viên nội các được tham gia các công việc ngoài nhiệm vụ “được trả lương” và 26% các nước OECD không cho phép những người nắm quyền ra quyết định này được tham gia các công việc ngoài nhiệm vụ “không được trả lương”. Các nước OECD không cho phép một số đối tượng công chức khác tham gia vào các công việc ngoài nhiệm vụ chính chiếm tỷ lệ thấp hơn: 24% đối với thẩm phán và công tố viên, 10% đối với các nhà lập pháp, 12% đối với các cán bộ thuế và hải quan, 11% đối với cán bộ của các đơn vị đấu thầu và 6% đối với các cán bộ thuộc cơ quan tài chính. Đa phần các quy định mang tính chất chung là cấm công chức tham gia vào kinh doanh hoặc bất kỳ hoạt động nào có tác động trực tiếp hoặc có thể dự đoán được đối với lợi ích tài chính của họ. Ví dụ: Hoa Kỳ, Cộng hòa Séc, Italia. tuy nhiên, cũng có một số quốc gia quy định cụ thể những hạn chế về các hoạt động kinh doanh như Estonia, Anh, Croatia.

    Trong quá trình đảm nhiệm công vụ, để kiểm soát XĐLI cần kiểm soát việc ra quyết định có ảnh hưởng đến lợi ích cá nhân của công chức hay việc công chức cùng lúc giữ hai vị trí có lợi ích mâu thuẫn nhau, giúp đỡ người thân, bạn bè được tuyển dụng, làm việc trong khu vực công hoặc có được các hợp đồng với chính phủ,… Đa số các nước thuộc OECD đều quy định cấm hoặc hạn chế công chức thực hiện một hành động hoặc ra quyết định có liên quan đến lợi ích cá nhân của công chức hoặc người có mối liên hệ với công chức đó (Estonia, Latvia); không được nắm giữ các vị trí mà cấp dưới (trực tiếp chịu sự lãnh đạo) là người có quan hệ với mình như vợ, chồng, con, cháu, quan hệ họ hàng trong phạm vi 3 hoặc 4 đời (trung Quốc, Bulgaria, Ba Lan).

    4. Công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của công chức

    Các hệ thống công khai, minh bạch thu nhập, tài sản là một công cụ có khả năng hỗ trợ kiểm soát XĐLI của công chức. Về xác minh nội dung kê khai có một số phương pháp sử dụng để giám sát những thay đổi đáng ngờ về tài sản và bảo đảm rằng mức thu nhập, tài sản được kê khai phù hợp với thu nhập hợp pháp của công chức, cũng như không có dấu hiệu nào cho thấy tồn tại các XĐLI tiềm tàng hay thực tế. Những phương pháp này là: (1) Kiểm tra từng tờ khai về tính nhất quán nội tại trong nội dung; (2) Đối chiếu các tờ khai để theo dõi thay đổi theo từng thời điểm; (3) Kiểm tra chéo nội dung kê khai với các nguồn, cơ sở dữ liệu bên ngoài (thông tin đất đai, xe cộ, thuế, ngân hàng...); (4) Phân tích nội dung kê khai để phát hiện các điểm không phù hợp có thể có (hay mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân và nhiệm vụ công); (5) tiến hành kiểm tra mức sống (nhằm xác minh xem mức sống có phù hợp với thu nhập đã kê khai hay không).

    Xác minh tính chính xác của tờ khai bằng cách kiểm tra chéo nội dung kê khai về thu nhập, tài sản đối với các nguồn dữ liệu như thông tin về đất đai, xe cộ, tài sản đăng ký, hay thông tin ngân hàng, thuế, phải dựa trên việc những nguồn thông tin đó có sẵn có, truy cập được và đáng tin cậy hay không. Ở nhiều nước, sự tồn tại của những nguồn dữ liệu trên là khá phức tạp và trong một số trường hợp là rất chắp vá. Vì vậy, để kiểm tra nội dung và xác minh tính chính xác của nội dung kê khai cần xem xét sự tồn tại của nguồn dữ liệu, đồng thời, điều chỉnh các chức năng giám sát để khai thác tối đa nguồn tin hay các phương án kiểm tra khác sẵn có. 

    Một phương án là đánh giá thông tin ngân hàng, thuế của đối tượng để đối chiếu với nội dung kê khai. tuy ở một số nước, phương án này chỉ thực hiện được khi quá trình thẩm tra đã chính thức bắt đầu, chứ không phải để xác minh sơ bộ. Vì ở phần lớn các cơ chế, quá trình thẩm tra thường được bắt đầu từ một khiếu nại vi phạm về công khai tài sản, thu nhập, hay khi có phát hiện trường hợp khả nghi hoặc kê khai thiếu nhất quán trong quá trình kiểm tra sơ bộ tờ khai, nên việc tạo điều kiện cho quá trình giám sát công khai nội dung kê khai để khuyến khích áp dụng các hệ thống khiếu nại và bảo đảm để cơ quan quản lý công khai tài sản, thu nhập có thể giám sát hiệu quả nội dung kê khai về tính nhất quán hay các thay đổi ở từng thời điểm ngày càng trở nên quan trọng. 

    5. Trách nhiệm giải trình để phát hiện sai phạm của công chức

    Đa số các quốc gia đều có chính sách và pháp luật nhằm bảo đảm trách nhiệm giải trình của công chức về hành vi, quyết định mà họ thực hiện khi thi hành công vụ nhằm kiểm soát XĐLI; đồng thời, yêu cầu các công chức phải giải trình về những quyết định và hành vi hành chính đã được tiến hành mà ảnh hưởng đến lợi ích của công dân. Các biện pháp xử lý vi phạm được áp dụng đối với những loại hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm đạo đức, bao gồm: Lấy hoặc phá hủy tài liệu, chứng từ hoặc bất kỳ vật gì mà công chức đã được tiếp cận nhờ chức vụ của mình; cố gắng lấy hoặc phá hủy tài liệu, chứng từ hoặc bất kỳ vật gì mà công chức đã được tiếp cận nhờ chức vụ của mình; lấy tiền từ quỹ công hoặc quỹ tư mà công chức đã được tiếp cận nhờ chức vụ của mình; trong khi còn đang công tác hoặc sau khi nghỉ công tác, sử dụng những thông tin bí mật mà công chức đã được tiếp cận nhờ chức vụ của mình; nhận, trực tiếp hoặc gián tiếp, một món quà hoặc bất kỳ lợi ích nào khác mà có thể vì đó mà công chức phải có cách đối xử thiên vị hoặc đặc biệt nào khác.

    6. Xây dựng mô hình cơ quan kiểm soát xung đột lợi ích 

    Mô hình tổ chức các cơ quan kiểm soát và ngăn chặn XĐLI trong khu vực công rất đa đạng, phong phú tại các quốc gia. tại nhiều quốc gia, việc giải quyết XĐLI được thực hiện như một phần mở rộng của các chương trình chống vi phạm hoặc đạo đức công vụ trong các cơ quan nhà nước. Do vậy, hệ thống ngăn chặn và kiểm soát XĐLI không đứng độc lập mà được gắn với các hệ thống khác như giải quyết khiếu nại, tố cáo; bảo vệ người khiếu nại, tố cáo; kiểm soát XĐLI trong hoạt động vận động hành lang, vận động chính sách, thực hiện thủ tục hành chính công, thanh tra; kiểm soát XĐLI trong việc ra các quyết định của cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp và trong một số vụ án hình sự.  Hợp tác hiệu quả và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan là yếu tố cần thiết để quản lý, kiểm soát và phát hiện hiệu quả các XĐLI.

    Tại các quốc gia có hệ thống quản trị công tốt, công tác kiểm soát XĐLI có thể được thực hiện bởi các lãnh đạo quản lý và giám sát trong các cơ quan nhà nước như một phần thực hiện các chức năng quản trị của họ. Đây là cách tiếp cận dựa trên hệ thống phân cấp hiện có, không bổ sung nhân sự hoặc hình thành cơ quan mới; và cách tiếp cận này xác định việc kiểm soát thực thi đạo đức công vụ của công chức là một yếu tố quan trọng trong các cơ quan nhà nước và thuộc trách nhiệm trực tiếp của các lãnh đạo quản lý. Ưu điểm của hệ thống này là sử dụng các cơ chế quản trị hiện hành để báo cáo và giám sát việc thực thi đạo đức công vụ. tuy nhiên, hạn chế của cách tiếp cận này là việc kiểm soát XĐLI có thể chỉ nhận được sự quan tâm giới hạn của các lãnh đạo quản lý bởi họ xem kiểm soát XĐLI chỉ là một phần trong tổng thể hoạt động công vụ. Do đó, một số quốc gia đã cân nhắc việc ban hành hệ thống các hướng dẫn thực thi đạo đức công vụ và có các cán bộ chuyên trách để hỗ trợ các công chức giải quyết các vấn đề gặp phải liên quan đến đạo đức công vụ, trong đó có vấn đề XĐLI.

    Một số quốc gia lựa chọn việc giao trách nhiệm chính về ngăn chặn và kiểm soát XĐLI cho một cơ quan chuyên trách độc lập. Mô hình cơ quan kiểm soát XĐLI chuyên trách này thường được áp dụng khi các quy định XĐLI không được coi là một chế định độc lập mà các quy định này được chứa đựng trong các chế định pháp luật khác. Mô hình này cũng được áp dụng trong trường hợp pháp luật yêu cầu tất cả công chức phải báo cáo về tài sản, thu nhập và các báo cáo này sẽ được chuyển đến cơ quan kiểm soát XĐLI chuyên trách. Ưu điểm của mô hình cơ quan kiểm soát XĐLI chuyên trách là sự ổn định, thống nhất trong việc xây dựng, hướng dẫn và thực thi các chính sách. tuy nhiên, thách thức lớn của mô hình cơ quan kiểm soát XĐLI chuyên trách là việc bảo đảm ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ, bởi cơ quan hoặc cá nhân nào có quyền quyết định ngân sách thì có thể tác động, gây ảnh hưởng đến cơ quan kiểm soát XĐLI. Nếu cơ quan kiểm soát XĐLI chuyên trách có nhiệm vụ ngăn ngừa, phát hiện, xử lý vi phạm trong khu vực công ở một số lĩnh vực nhất định hoặc ở nhiều lĩnh vực khác nhau, thì cơ quan này cần các nguồn lực và nhân lực lớn để thực hiện. Thực tiễn tốt đối với mô hình cơ quan chuyên trách là cơ quan này cần tổ chức các bộ phận độc lập để thực hiện các nhiệm vụ đào tạo, giáo dục và tư vấn.

ThS. Nguyễn Hà Thanh
(Ban Nội chính Trung ương)